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Fondi Sanitari Integrativi e l’articolo 29 del d.l. 19/2026: riflessione giuridica su una vigilanza necessaria ma scritta nel modo sbagliato.
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Alcune norme, appena lette, danno l’impressione di contenere un problema prima ancora che una soluzione. L’articolo 29 del decreto-legge 19 febbraio 2026, n. 19 appartiene a questa categoria. Non perché il tema che affronta sia secondario, tutt’altro. La questione della vigilanza sui fondi sanitari integrativi era da anni sul tavolo del legislatore ed era difficile sostenere ancora a lungo che un settore ormai così esteso potesse continuare a vivere in una terra di mezzo regolatoria, sospeso tra disciplina fiscale, prassi amministrative e controlli sparsi. Il problema è che il legislatore ha scelto di intervenire dentro un decreto-legge nato per altre finalità e con una tecnica normativa che lascia scoperti troppi punti essenziali.
Il decreto-legge n. 19 del 2026, infatti, è il decreto sulle misure urgenti legate all’attuazione del PNRR e alla coesione. In questo contenitore, all’articolo 29, compare – quasi fuori luogo - una disposizione che ridisegna il sistema di regolazione e vigilanza delle forme sanitarie integrative. È difficile non cogliere una certa forzatura. Una materia tanto delicata, che tocca insieme sanità, assistenza, fiscalità, autonomia collettiva e organizzazione dei corpi intermedi, viene inserita quasi in coda a un provvedimento eterogeneo, con il risultato di fare apparire la norma come una riforma settoriale calata dall’alto, più che come il frutto di una riflessione ordinata sul sistema.
Vero è, invece, che il settore meriterebbe esattamente il contrario di un intervento frettoloso. I numeri sono ormai troppo importanti per essere sottovalutati. Secondo il terzo rapporto del Ministero della Salute, i fondi iscritti all’anagrafe sono 324, gli iscritti superano i 16,2 milioni e le risorse mobilitate per prestazioni assistenziali e sanitarie sono ormai nell’ordine di alcuni miliardi di euro all’anno. Non si tratta più di una componente accessoria del welfare, ma di una piattaforma parallela, in parte integrativa, in parte sostitutiva di fatto, che accompagna una quota molto ampia della popolazione nell’accesso alle cure.
Su questo punto è necessario fare chiarezza perché spesso nel dibattito pubblico i fondi sanitari vengono evocati come realtà uniformi, quasi fossero tutti uguali. Non è così. Ed è anzi proprio qui che nasce una delle criticità più profonde dell’articolo 29. Sotto l’etichetta della sanità integrativa convivono fondi negoziali di categoria, fondi aziendali, casse assistenziali, enti costituiti per finalità specifiche, società di mutuo soccorso, modelli più o meno vicini alla logica assicurativa e forme che esistono soprattutto perché collegate al regime fiscale del TUIR. Parlare di “fondi sanitari” come se si trattasse di una famiglia compatta è, sul piano tecnico, una semplificazione che il legislatore non può permettersi.
Ma v’è di più. Gli operatori del settore, pur partendo da posizioni non identiche, convergono su un’idea di fondo: la vigilanza può anche essere opportuna, persino necessaria, ma non può essere costruita come se l’oggetto vigilato fosse omogeneo quando invece è profondamente differenziato. È una osservazione che ha un solido fondamento giuridico. Ed invero, prima di decidere chi vigila e con quali strumenti, bisognerebbe chiarire su che cosa si vigila, quali soggetti rientrano nel perimetro, quali modelli organizzativi si vogliono preservare e quali, invece, si intendono correggere.
L’articolo 29, invece, nella sua versione originaria, sceglie una strada diversa. Attribuisce alla COVIP una funzione di regolazione e vigilanza sui profili organizzativi, amministrativi, contabili, finanziari, di trasparenza e di corretto funzionamento delle forme sanitarie integrative, lasciando al Ministero della Salute l’alta vigilanza, il monitoraggio dell’integrazione con il Servizio sanitario nazionale e la verifica della coerenza delle prestazioni con i principi di universalità, equità e solidarietà del Servizio Sanitario Nazionale. A una prima lettura, l’architettura sembra persino razionale: alla COVIP la struttura, al Ministero la sostanza sanitaria. Ma se si va a fondo non è così.
Ed infatti, nella realtà, il confine tra organizzazione e sostanza, in questo settore, è sottilissimo. Quando si stabiliscono i criteri di trasparenza, i modelli di bilancio, i requisiti patrimoniali, le procedure di liquidazione delle prestazioni, i tempi del rimborso, i controlli interni e le condizioni di corretto funzionamento, non si sta semplicemente regolando il “contenitore” ma si incide direttamente sulla qualità concreta della tutela offerta all’iscritto. Una regola sulla liquidazione delle prestazioni, ad esempio, non è mai neutra: può rendere più agevole o più faticoso l’accesso alla prestazione sanitaria. Una disciplina troppo rigida sulle riserve può tradursi in minori prestazioni o maggiori contributi. Un modello standard di governance può adattarsi bene a un grande fondo contrattuale, ma risultare del tutto sproporzionato per una forma mutualistica più piccola o più specialistica.
Ed è qui che il nuovo impianto normativo rivela la sua matrice più discutibile. La sensazione, confermata da diversi commenti critici, è che il legislatore abbia preso a prestito categorie e tecniche proprie della previdenza complementare, provando a trasferirle nel mondo della sanità integrativa. Mefop, ad esempio, ad una prima analisi dedicata proprio all’art. 29, ha sottolineato come il testo presenti una chiara impronta di vigilanza prudenziale, con richiami ai requisiti patrimoniali, alla solvibilità, alle riserve tecniche e agli schemi di bilancio standardizzati.
Ma se si vede bene il punto è proprio questo: un fondo pensione e un fondo sanitario non sono la stessa cosa. Non lo sono per funzione, non lo sono per struttura finanziaria, non lo sono per orizzonte temporale, non lo sono per tipo di rischio. Il fondo pensione ragiona sul lungo periodo, sulla capitalizzazione, sulla gestione del rendimento e sull’equilibrio intertemporale delle posizioni individuali. Il fondo sanitario, invece, opera di regola su una logica molto più breve, spesso annuale, e si misura soprattutto con la sinistrosità, con il volume delle richieste di rimborso, con il costo medio delle prestazioni e con la capacità di reggere l’impatto immediato della domanda sanitaria. Trasferire meccanicamente il lessico e le categorie del primo sul secondo significa correre il rischio di una regolazione non soltanto inadatta, ma potenzialmente distorsiva.
Accanto a questo problema di fondo, l’articolo 29 presenta almeno tre criticità più puntuali, ma non meno importanti. La prima riguarda il doppio registro. Oggi esiste già l’Anagrafe dei fondi sanitari presso il Ministero della Salute, che ha una funzione precisa anche ai fini dell’accesso al beneficio fiscale. La nuova norma, invece, sembra costruire un albo o registro in capo alla COVIP. Il rischio di sovrapposizione è evidente. Non si tratta solo di una duplicazione burocratica. Il problema, più sottile, è capire quale iscrizione produca effetti rilevanti, quale sistema informativo faccia fede, quale amministrazione abbia l’ultima parola in caso di incoerenza tra dati e classificazioni. Ci si chiede se il doppio registro è forse il sintomo più evidente di una norma che interviene senza prima aver messo ordine nell’assetto esistente.
La seconda criticità riguarda la doppia vigilanza sostanziale. Da un lato la COVIP, dall’altro il Ministero della Salute. Formalmente i compiti sono distinti ma in concreto i punti di interferenza sono molti. Se la COVIP controlla modalità di erogazione e liquidazione delle prestazioni e il Ministero verifica la coerenza delle prestazioni con il sistema sanitario pubblico, il rischio di sovrapposizione non è affatto astratto. E quando due autorità controllano aspetti contigui di una stessa attività, il soggetto vigilato finisce per trovarsi in una posizione di incertezza strutturale, con aggravio di adempimenti, costi e, soprattutto, responsabilità.
La terza criticità è forse la più delicata sul piano strettamente giuridico. L’articolo 29 attribuisce poteri ispettivi e sanzionatori, ma non definisce con sufficiente puntualità il perimetro delle violazioni, né distingue in modo netto tra le diverse categorie di soggetti che verrebbero assoggettati alla nuova vigilanza. Qui non si tratta di formalismo. In un sistema rispettoso del principio di legalità, il potere sanzionatorio non può fondarsi su categorie troppo elastiche o rinviare eccessivamente alla futura regolazione secondaria.
Il dato interessante è che il Parlamento sembra essersi accorto abbastanza presto di queste criticità. Nel corso dell’esame alla Camera sono stati segnalati otto emendamenti relativi ai commi 3-11 dell’articolo 29. Tre sono soppressivi. Tre, sostanzialmente identici, riscrivono l’intero impianto. Altri intervengono in modo più mirato su specifici passaggi. Dal fascicolo dei lavori parlamentari emerge un tentativo piuttosto chiaro di rimettere il baricentro della disciplina sul Ministero della Salute, lasciando alla COVIP una funzione più propriamente vigilatoria e meno creativa sul piano regolatorio. Gli emendamenti più articolati attribuiscono alla COVIP il Registro unico nazionale dei fondi sanitari, ma escludono espressamente dal suo perimetro le società di mutuo soccorso vigilate dal MIMIT e le imprese di assicurazione già vigilate dall’IVASS. Inoltre spostano su un decreto del Ministro della salute, di concerto con il MEF e sentito l’Osservatorio di settore, la definizione degli aspetti più sensibili: funzionamento del registro, schemi di rendicontazione, regole di trasparenza, criteri di classificazione, requisiti patrimoniali e modalità di prima applicazione.
Quanto detto dimostra che anche in sede politica si è compreso che il testo originario concentrava troppo, troppo in fretta e con troppa genericità. Soprattutto si è compreso che la questione decisiva non è semplicemente affidare la vigilanza a un’autorità credibile. La questione vera è costruire una vigilanza coerente con la natura dei soggetti vigilati.
A questo punto è indispensabile non incorrere in due errori speculari. Il primo sarebbe difendere l’esistente come se il settore non avesse bisogno di regole più robuste. Sarebbe una posizione poco seria. I fondi sanitari hanno assunto una dimensione troppo rilevante per poter rimanere affidati quasi soltanto alla logica dell’anagrafe ministeriale e del controllo fiscale. Il secondo errore sarebbe quello di pensare che qualunque vigilanza sia migliore dell’assenza di vigilanza. Non è così. Una cattiva regolazione può produrre effetti peggiori del vuoto che intende colmare. E nel caso della sanità integrativa il rischio è molto concreto. Se si irrigidisce il sistema con logiche eccessivamente prudenziali, se si standardizzano modelli organizzativi che oggi sono differenti per ragioni fisiologiche, se si crea un apparato autorizzatorio troppo invasivo, si può finire per danneggiare proprio quelle forme più strutturate e responsabili che hanno negli anni costruito buone pratiche di governance, reti convenzionate, controlli interni e strumenti di trasparenza effettiva verso gli iscritti.
Da questo punto di vista, uno dei passaggi più condivisibili è il richiamo alla gradualità e alla proporzionalità. È forse il punto che più meriterebbe di essere scolpito nella versione definitiva della norma. Non tutte le forme sanitarie integrative hanno la stessa dimensione, la stessa complessità, la stessa base contrattuale, la stessa natura mutualistica, lo stesso rapporto con il rischio e con il mercato. Trattarle come se fossero identiche significa sbagliare in partenza. Una disciplina seria dovrebbe invece graduare l’intensità della vigilanza in base alla dimensione, alla tipologia del soggetto, al modello di gestione, all’eventuale ricorso al rischio assicurativo esterno, alla presenza o meno di reti convenzionate e alla rilevanza delle prestazioni gestite.
Possiamo affermare, dunque, che la norma nasce da una esigenza reale ma la affronta capovolgendo l’ordine corretto delle cose. Prima avrebbe dovuto venire una legge quadro sulla sanità integrativa, capace di distinguere nettamente fondi, casse, mutue, forme contrattuali, modelli assicurativi e regimi fiscali. Solo dopo sarebbe stato sensato costruire un sistema di vigilanza coerente con quella mappa. Invece si è scelto di partire dal controllore prima ancora di aver definito bene il controllato.
Per questo motivo, se si vuole davvero salvare la ratio della riforma senza trasformarla in un fattore di ulteriore disordine, la conversione del decreto dovrebbe seguire una linea precisa. Bisognerebbe chiarire in modo espresso il perimetro soggettivo della vigilanza COVIP, evitare duplicazioni con l’Anagrafe ministeriale, tipizzare meglio il regime sanzionatorio, sottrarre alla regolazione dell’Autorità i profili più sostanziali e, soprattutto, affermare senza ambiguità che i requisiti prudenziali, contabili e organizzativi devono essere modellati in modo differenziato e proporzionato, tenendo conto della natura mutualistica e assistenziale dei soggetti interessati.
La regolazione della sanità integrativa, in sé, non è un male. Anzi, può diventare un passaggio necessario di maturazione del sistema. Ma deve essere una regolazione intelligente, consapevole del terreno su cui interviene. Il rischio, altrimenti, è che sotto il nome rassicurante della vigilanza si introduca una disciplina pensata altrove, con categorie elaborate per altri soggetti, e che così facendo si finisca non per rafforzare il settore, ma per irrigidirlo, burocratizzarlo e, in ultima analisi, snaturarlo.
Il legislatore è ancora in tempo per correggere la rotta ed è bene che lo faccia perché qui non si discute soltanto di competenze amministrative o di tecniche di controllo. Si discute del modo in cui un pezzo ormai rilevante del welfare sanitario italiano deve essere governato nei prossimi anni. E in una materia così sensibile, la fretta normativa è quasi sempre cattiva consigliera.
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